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甘肅省污水處理PPP項目研究-中國水網 promises

2019-01-08  甘肅省 污水處理 項目 研究 中國 水網 

一、污水處理行業相關政策分析

(一)中央污水處理行業PPP相關政策及分析

2015年4月兩部門聯合印發的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》(財建[2015]90號)中指出“在水污染防治領域大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式,對提高環境公共產品與服務供給質量,提升水污染防治能力與效率具有重要意義。為深入貫徹落實黨中央和國務院精神,積極實施水污染防治行動計劃,規范水污染防治領域PPP項目操作流程,完善投融資環境,引導社會資本積極參與、加大投入”,“水污染防治領域推廣運用PPP模式,以費價機制透明合理、現金流支撐能力相對較強的存量項目為主。”

2016年12月財政部和環境保護部發布了《水污染防治專項資金管理辦法》是對“水十條”政策的細化和延續,并且明確了重點流域水污染防治等八項重點支持范圍,同時提出了對采用PPP模式的項目予以傾斜支持等政策。根據《辦法》,專項資金重點支持范圍包括:重點流域水污染防治;水質較好江河湖泊生態環境保護;飲用水水源地環境保護;地下水環境保護及污染修復;城市黑臭水體整治;跨界、跨省河流水環境保護和治理;國土江河綜合整治試點;其他需要支持的有關事項。盡管專項資金對PPP項目傾斜的具體措施有待進一步明確,但對支持水污染防治領域PPP項目預留了接口,使專項資金支持PPP項目、適應PPP模式成為可能,在諸多財政環境保護專項資金中首次明確對PPP項目予以資金支持。

國家發展改革委發布的《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》提出,到2020年底,我國將實現城鎮污水處理設施全覆蓋,城市污水處理率達到95%。

(二)甘肅省污水處理行業PPP相關政策及分析

“十二五”期間,通過甘肅省政府引導、多方籌措,在大氣、水污染減排和重金屬污染治理、農村連片整治等方面投入大量資金,但仍然存在部分項目無法實施,主要原因是地方資金配套和企業自籌無法保障,全省85%以上的市州無市級環保專項資金支持。“十三五”期間受經濟下行的影響,為保證“大氣十條”、“水十條”、“土十條”等重點工作的順利實施,資金方面勢必存在缺口。

甘肅省“十三五”環境保護工作提出新要求,在水環境保護方面,實施《水污染防治行動計劃》和《甘肅省水污染防治行動計劃工作方案》,水污染防治新要求有:狠抓工業企業污染防治、強化城鎮生活污染防治、推動農業農村污染防治、加強船舶碼頭污染控制、促進經濟結構轉型、有效提高用水效率、節約保護水資源、保障群眾飲用水安全、深化重點流域水污染防治、加強湖庫濕地環境保護、加強水環境質量管理、嚴格環境執法監管。督促地級及以上城市公布黑臭水體名稱、責任人及達標期限。堅持依法治污、防控結合的原則。深入貫徹落實新《環境保護法》,明確政府、企業、公眾環境責任,強化履職盡責,重拳出擊嚴厲打擊環境違法行為,推動形成環保守法新常態。強化“治舊控新”,強調“源頭嚴防、過程嚴控、后果嚴懲”的全過程推進治污減排模式,提高環境風險預警、防控和應急能力,完善環境治理體系,提升環境管理水平。

在提升水環境質量方面,有以下五大任務:切實保障飲用水水源地安全、深化重點流域水環境管控、持續加強良好水體保護、加大城市黑臭水體治理力度、強化地下水環境質量防控。開展全省主要河流排污口規范化整治工作。推動白銀市、金昌市、定西市等地區工業污水處理升級改造工作。實施隴南市、定西市等重點流域水污染綜合治理工程。

環境保護資金主要來源于政府投資、企業自籌和社會融資。政府投資起引導作用,主要依靠發揮企業治污減污的主體責任,加大企業自身投資,通過PPP方式發揮市場作用引導更多社會資本進入環保領域。結合“十二五”環保投資分析,預計“十三五”期間全省環境保護投入(“三同時”治理、老污染源治理、城市環境基礎設施建設等)需求預計占GDP的年平均比例不低于15%。鄉鎮及以上集中式飲用水水源地保護,平涼市崆峒區飲用水水源地環境保護與地下水環境保護,蘭州市城市生活飲用水水源地保護,工業水污染防治,流域綜合治理等工程共計164個。

二、甘肅省污水處理PPP項目現狀分析

目前財政部信息平臺中甘肅省污水處理PPP項目有六個,項目的詳細信息如下表所示:

(一)項目所屬區域與投資規模

從項目所屬區域來看,項目多在縣鄉,相對于較為成熟的城市污水處理廠,鄉鎮污水處理廠項目普遍存在著建設、運營難的現象,并且存在一些難解決的問題:第一,鄉鎮政府財政資金有限,難以支撐污水處理廠項目的建設、運營。鄉鎮地區政府自身經濟實力薄弱,污水處理費征收難度大,僅靠財政收入難以負擔污水處理廠的建設、運營成本,一方面也影響到了項目的投資規模,“新增項目沒錢建、存量項目用不起”成為各地鄉鎮污水處理廠項目的常態。第二,鄉鎮污水廠項目規模效應差,投資吸引力弱。鄉鎮污水處理廠處理規模較小,進水水質復雜,配套管網工程量大,所以項目總投資較大、運行成本高、規模效應差,難以吸引社會資本。第三,配套管網建設滯后,影響廠區運營。傳統PPP項目較少納入管網建設,導致管網工程建設資金較難籌集,管網建設嚴重滯后,大量鄉鎮污水處理廠由于無配套管網而停止運營。第四,鄉鎮政府缺乏配套支持,難以科學管理。鄉鎮政府往往缺乏與污水處理相關的專業機構、管理人才或技術人員,無法進行有效科學管理,污水治理成效堪憂。

(二)合作期限

從入庫項目來看,合作期限較長但也都不高于30年。污水處理項目合作期限一般都較長。

(三)回報機制

從回報機制來看,根據《特許權經營協議》的合同設置條款,設定的項目回報機制是“政府付費”,即項目的全部收入(成本及收益),是通過政府財政預算安排,每年從財政預算資金中固定支付給項目公司用于日常經營及正常利潤的費用。即項目缺乏“使用者付費”基礎,主要依靠“政府付費”回收投資成本,例如酒泉市玉門市的項目。但是項目是否適用“政府付費”模式,與該項目操作模式有關。首先,該污水處理廠BOT項目不是非經營性項目,不能主要依靠“政府付費”回收投資成本。從其招標內容來看,包括了項目的設計、融資、建設、運營、維護、移交等。其次,項目若采取政府付費,那么政府付費操作模式僅滿足在特許經營協議中約定是不可行的。在項目中,政府付費模式中的財政補貼資金要履行法定的程序,不能僅僅滿足于在特許權經營協議中進行約定,否則,僅有政府承諾給予財政資金補貼,在法律效力上存在瑕疵,在最終的兌現環節存在巨大風險。最后,無論是采用“使用者付費+可行性缺口補助”模式亦或是采用“政府付費”模式,該污水處理廠BOT項目在項目識別環節都有重大缺失。

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